octubre 18, 2019
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Presupuesto Participativo: Una historia de 30 años

Por Carlos A. Sortino (*)

El jueves 26 haremos una charla-debate sobre los 30 años de vida del Presupuesto Participativo. Vamos a contar su historia, su trayectoria en Argentina, sus marchas y contramarchas, sus diversas perspectivas ideológico-políticas, sus posibles proyecciones.

Su creador, Olivio Dutra, así lo explica: “Nosotros vemos que es fundamental hacer una combinación entre la democracia representativa, en que tú eliges a una persona para que te represente, con la democracia participativa, en que tú actúas en lo cotidiano, fiscalizando la acción de los representantes, reforzándolos cuando ellos lo necesiten y sustituyéndolos, inclusive, cuando ellos no sean afines con las necesidades o las políticas elaboradas solidarias y colectivamente en la base. En un fenómeno urbano con millares de personas, tenemos que combinar la democracia indirecta, representativa, con la democracia directa, participativa”.

Orígenes

La historia oficial del Presupuesto Participativo comienza en 1989, cuando el entonces alcalde de Porto Alegre, el socialista Olivio Dutra (Partido de los Trabajadores) lo pone en marcha en el primer año de su gobierno. Desde allí comenzó a proyectarse rápidamente y hoy es una política que se desarrolla en cientos de ciudades de los cinco continentes. Su trayectoria, sobre todo en la última década del siglo 20, estuvo signada por intervenciones de distinto tipo de las Naciones Unidas y del Banco Mundial, para que no trascienda los límites del republicanismo liberal, que en algunos casos tuvo éxito y en otros, no (1).

Alcances

Uno de los objetivos de esta política pública es que el pueblo, junto al gobierno, delibere y decida en qué obras y servicios de competencia municipal se debe invertir, año tras año, una parte de los recursos del Estado. Para ello, se asigna una partida presupuestaria a ser dispuesta en ese proceso y se organiza el territorio en distintas zonas. En cada una de ellas, se realizan asambleas vecinales de libre concurrencia, en las que se presentan las necesidades y expectativas de sus habitantes, para convertirlas en proyectos, estudiar su viabilidad y definir su pertinencia. Finalmente, se realiza una consulta popular en cada zona, para que todos, aun los que no hayan participado de las asambleas, tengan la posibilidad de elegir cuáles de los proyectos en danza son prioritarios.

Pero esto es sólo un Presupuesto Participativo parcial. Esto es sólo el Presupuesto Participativo “Territorial”. Para completarlo, para que sea una política pública integral, hay que instrumentar en forma simultánea el Presupuesto Participativo “Temático”, que consiste en reunir asambleas vecinales de libre concurrencia (aunque no zonales, sino globales) para plantear, discutir y decidir las líneas directrices de cada una de las políticas públicas que tendrá que ejecutar el gobierno municipal (salud, seguridad, planificación urbana, cultura, etc.). Representantes y representados en deliberación pública, en un pie de igualdad, para definir políticas de Estado. Se trata, sencillamente, de discutir todo entre todos y arribar a decisiones compartidas.

Usos

El Presupuesto Participativo es una política pública que puede ser utilizada como una simple herramienta de marketing o como una estrategia de inclusión e innovación políticas. En La Plata, a partir de la gestión de Cambiemos, se optó por la primera vía: se hace exclusivamente por internet, a partir de tres o cuatro propuestas que el mismo gobierno propone en cada barrio y que los vecinos pueden votar desde su teléfono o computadora. No hay debate público en asambleas territoriales en las que representantes y representados se encuentren para el planteo, discusión, decisión y control de ejecución de proyectos. Es decir: un simulacro, una política sin contenido político.

Tuve la responsabilidad de organizar y desarrollar el Presupuesto Participativo en La Plata entre los años 2008 y 2013 -con aciertos y con errores, claro está-, por invitación del entonces intendente y sin pertenecer a su organización partidaria. Nosotros (el conjunto de militantes socialistas con los que compartí esta experiencia) optamos por la segunda vía, que quedó inconclusa. Faltó tiempo para su desarrollo (no logramos instrumentar el Presupuesto Participativo Temático) y también faltó (desde nuestra perspectiva ideológica, por supuesto) un poco más de voluntad política por parte de aquel gobierno municipal (2).

Abordajes

El Presupuesto Participativo puede abordarse, tanto para su análisis como para su diseño e implementación, desde distintas perspectivas ideológicas, políticas, económicas, sociales, culturales. Nosotros preferimos elegir un aspecto que nos parece el más importante en términos ideológicos: la inclusión política.

Esta idea de “inclusión política” no sólo remite a una notable ausencia popular en la propuesta y el debate de las decisiones que a todos nos afectan, sino a la continuidad en una búsqueda latinoamericana que, en términos de intervención popular en la conformación de sus propias políticas, comienza en la década del ´70 del siglo XX, con la aparición de la Investigación Acción Participativa -cuyos referentes ineludibles son el sociólogo colombiano Orlando Fals Borda y el pedagogo brasileño Paulo Freire-, que, desde fuera del sistema de gobierno y posicionada claramente en el campo ideológico socialista, promovió una sociología del compromiso, convirtiendo al “objeto” de estudio (un grupo determinado de personas) en “sujeto” de su propio análisis y de su propio proyecto emancipador.

El Presupuesto Participativo -hipótesis propia- es uno de sus “productos” resultantes, aunque no vislumbrado ni, mucho menos, impulsado por ella: ha sido un punto de confluencia por “inercia” de aquellas culturas emancipadoras emergentes y, seguramente, no será su última herramienta. No es casualidad que el Presupuesto Participativo haya sido “inventado” por un gobierno socialista, que tuvo como soporte ideológico aquel proceso revolucionario frustrado, conocido como “la Comuna de París” (3).

Así es como se va construyendo y ejerciendo ese derecho no explicitado en ningún canon democrático, pero implícito en todos ellos: el derecho a la innovación política, es decir, la posibilidad de hacer ahora lo que nadie quiso, pudo, supo o imaginó hacer antes.

Transparencias

Cuando cada vez más personas proponen, discuten y deciden sobre el gasto público de un Estado, cada vez más se va transparentando el sistema, porque estas personas están comprendiendo no sólo cuáles son las competencias específicas de ese Estado (qué puede hacer y qué no puede hacer), sino, fundamentalmente, sus límites presupuestarios, lo que supone el avance hacia el conocimiento de cómo y cuánto se recauda de cada uno de nosotros y cómo y en qué se invierte esa recaudación.

Y de esto se trata, precisamente el Cálculo de Recursos y Presupuesto de Gastos de cualquier Estado: en tanto mecanismo de recaudación y asignación de dinero, es una profunda discusión sobre qué y cómo se hará, sobre quién pagará y cómo, sobre quienes serán beneficiarios de las políticas públicas y quienes se verán afectados por ellas. Y en qué política económica global se encuadrará.

En cualquier Presupuesto se definen las prioridades políticas del gobierno de turno y, por ende, nuestra calidad de vida individual y colectiva. Su elaboración y ejecución es la expresión más concreta de una manera de gobernar, su matriz político-ideológica. Y no sólo por su contenido, sino también por cómo se define ese contenido.

Comprender también significa adquirir la capacidad de cuestionar y proponer alternativas. Pero no sólo en cuanto a recaudación y asignación de recursos. Se avanza, desde esta plataforma necesaria, hacia la posibilidad de materializar otras políticas públicas, esas que no formaban parte de la agenda de gobierno, esas que no fueron avistadas por nuestros representantes políticos en el Estado, esas que, incluso, el gobierno probablemente no quiera impulsar.

Observaciones

Algunos “observadores críticos” -que, como corresponde a su estirpe, jamás estuvieron en una asamblea- minimizan el impacto social y la importancia política del presupuesto participativo y abordan su análisis desde una perspectiva grandilocuente: por derecha, lo estigmatizan como “anarquista”, “subversivo del orden”, “ofensivo contra las autoridades legalmente constituidas”; por izquierda, lo desprecian por “pequeño burgués”, “legitimador del orden capitalista”, “instrumento meramente electoral”. Y cosas por el estilo.

Ninguno pone al presupuesto participativo en su lugar: una política entre tantas otras que sólo pretende resolver los problemas cotidianos de la gente, esos problemas cotidianos que las políticas tradicionales no resuelven. Y esto no es poca cosa, porque, de paso, esa gente, que ve cómo la intervención popular en las políticas públicas puede resolver sus problemas cotidianos, ve también cuánto más se puede avanzar, conforme sufre un poco menos cada día.

En el Presupuesto Participativo -como en cualquier política de participación ciudadana- ponemos en juego la progresiva superación del individualismo, la fragmentación social y la desafección colectiva por la cosa pública, hoy dominantes en la sociedad, lo que, a su vez, podrá orientar una trayectoria de reducción considerable de los márgenes de discrecionalidad política y económica de las autoridades formalmente constituidas y de quienes pretenden serlo.

Idealismos

Pero no hay que idealizar: el Presupuesto Participativo es también un teatro de operaciones políticas, que puede ser ganado por “aparatos” partidarios con el único fin de legitimar o erosionar socialmente al gobierno de turno. Allí reside su debilidad. Para transformar esa debilidad en fortaleza hay una sola condición: la intervención popular. Sin pueblo, no hay política: sólo dominación.

Es necesario, además, comprender que cualquier política participativa conmueve el núcleo fundamental de cualquier organización: quién toma las decisiones y cómo lo hace. Se trata de una redistribución del poder político, que tiene los mismos efectos, en sus actores, que tiene cualquier proyecto de redistribución del poder económico.

Y es necesario, al fin, también desmitificar: no hay un gobierno perverso ni un gobierno mágico. No hay un gobierno que pueda hacer cualquier cosa de cualquier manera para perjudicar al pueblo, ni hay un gobierno que pueda hacer cualquier cosa de cualquier manera para favorecerlo. Hay un gobierno que hace lo que puede hacer para llevar adelante sus objetivos políticos (legitimado por el sufragio popular), dentro de un contexto de pugna de intereses que se articulan en diversas estrategias que van conformando relaciones de poder que favorecen y perjudican a unos y a otros.

Condiciones

El fundamentalismo del Presupuesto Participativo es tan nocivo como cualquier fundamentalismo. El Presupuesto Participativo no es la panacea de la cosa pública. Es, tan sólo, una política más entre tantas otras. Pero, eso sí, con una ventaja sobre todas ellas: la transparencia. Todo está a la vista de todos: lo bueno y lo malo. Y cualquiera del pueblo puede intervenir y organizarse con sus pares. De allí que podemos tomarlo como una estrategia para la inclusión y la innovación políticas.

La condición para todo ello es que esa sea la voluntad política del Gobierno y logre articularla con el Pueblo. O viceversa. Porque ningún proceso (político, económico, social) es necesario ni es inevitable: todo proceso es la manifestación práctica de relaciones de poder y no de dinámicas divinas o naturales.

Notas:

(1) En la República Argentina se implementó por primera vez en 1998, en La Plata, durante la gestión de Julio Alak, aunque sólo se trató de una experiencia burocrática aislada y de muy escaso impacto político, protagonizada por “juntas comunales” que actuaban como “representantes” de sus respectivas localidades. Fue en 2003, en Rosario, cuando el Presupuesto Participativo se inició en Argentina con sus características fundamentales: deliberación popular y continuidad.

(2) Durante esta gestión, organizamos en La Plata el Primer Encuentro Nacional de Presupuestos Participativos (2008), que luego se realizó, año tras año, en distintos municipios del país (Córdoba, Ciudad Autónoma de Buenos Aires, Corrientes, Partido de la Costa, Villa María, Gualeguaychú, Salta). En el año 2009, fundamos, en forma conjunta con la Secretaría de Relaciones Parlamentarias de la Jefatura de Gabinete de la Nación, la Red Argentina de Presupuestos Participativos, para cuya primera presidencia fuimos elegidos por más de una veintena de municipios. A partir de ella comenzamos a capacitar a equipos de trabajo de gobiernos municipales de distintos signos partidarios, en todo el país, para la implementación de esta política pública. En 2012, La Plata fue el primer municipio argentino en establecer formalmente la auto reglamentación del Presupuesto Participativo, a partir de un foro integrado por representantes elegidos en todas las asambleas, y que tuvo por objetivo estudiar y elaborar las reglas de juego, fiscalizar la consulta popular y controlar la ejecución de los proyectos elegidos en ella. En el año 2013, recibimos la Mención Internacional a la Buena Práctica en Participación Ciudadana, otorgada por el Observatorio Internacional de la Democracia Participativa, organismo de la Unión Europea con sede en Barcelona (España).

(3) La Comuna de París fue un corto proceso revolucionario, que gobernó la capital de Francia del 18 de marzo al 28 de mayo de 1871, bajo la bandera de un proyecto político popular socialista autogestionario, cuando el gobierno abandonó la ciudad y se instaló en Versalles, en plena guerra franco-prusiana. Los trabajadores reemplazaron el Estado capitalista por sus propios órganos colectivos de gobierno. Pero Prusia le dio un respiro a Francia para que aplaste la “insurrección”. El balance final supuso unos 20.000 muertos, el destrozo e incendio de más de 200 edificios y monumentos históricos, y el sometimiento de París a la ley marcial durante cinco años. Hubo unos 40.000 arrestados y miles fueron deportados. Los cadáveres de los fusilados se exhibieron públicamente para dar una “lección” a los rebeldes. Luego, Francia perdió la guerra, pero su clase dominante mantuvo el control de la república y fue un ejemplo para las clases subalternas de toda Europa.

(*) Referente de la Agrupación Municipal Compromiso y Participación (COMPA), en el Frente de Todos

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